地方債務現(xiàn)“逾期未還” 違約動機漸強

      中國審計署審計長劉家義在全國人民代表大會常務委員會上提交的一份審計報告顯示，在2013年6月底至2014年3月底，重點審計的9省本級債務借新還舊數(shù)額較大。2013年6月底至2014年3月底，9個省本級和9個市本級政府償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。這意味著違約已經(jīng)出現(xiàn)。

      審計報告顯示，目前，[注冊香港公司]各類政府性債務管理分別由財政部不同業(yè)務司局負責，尚未歸口統(tǒng)一管理，境外發(fā)行人民幣債券等制度也不夠健全，個別地方債務舉借和使用不規(guī)范。審計的9個省本級和9個市本級政府性債務余額增長3.79%。

      不過好消息是，債務比2013年前6個月平均增速下降7個百分點，9個市本級由于2013年土地出讓收入增長，債務負擔有所減輕。

      2013年12月中央經(jīng)濟工作會議中指出的六大主要經(jīng)濟問題中，地方政府債務排名第二。2014年政府宣布推出試點計劃，允許10個省份和城市發(fā)行總額為1092億人民幣的地方政府債券。

      摩根大通中國首席經(jīng)濟學家朱海斌指出，盡管地方政府債券是個可喜的舉措，但具體執(zhí)行很困難。試點的成功有賴于財政收支透明度、嚴格的地方政府預算限制、客觀的風險評估和基于風險的定價——所有這一切都涉及更廣泛的結構性改革。

      劉家義提交的審計報告顯示，2014年，從審計情況看，財政部等部門和相關地方加強了債務統(tǒng)計、對賬及風險分析預警等工作，地方政府性債務增長有所放緩。但扔存在的問題有三點：一是政府性債務管理制度尚不健全。審計的9個省本級和9個市本級中，2個未制定政府性債務綜合管理制度，9個未制定政府性債務風險預警制度；二是省本級債務借新還舊數(shù)額較大；三是個別地方債務舉借和使用不規(guī)范。審計發(fā)現(xiàn)，2013年6月底以來，4個市本級違規(guī)由政府擔保或不合規(guī)抵押融資157億元，違反合同約定將108.62億元債務資金用于房地產開發(fā)、項目資本金或其他項目建設等。此外，4個省市本級還通過非公開定向融資工具、私募債等新方式舉債69億元。

      雖然地方自主發(fā)債試點已經(jīng)展開，但短期內的效果可能有限。

      朱海斌指出，地方政府債券的發(fā)行額度由中央政府分配，從2014年中央政府為地方政府設立的4000億元人民幣的額度中撥出。[香港公司注冊]此次試點與以往做法有所不同。過去，財政部代表地方政府發(fā)行和償還債券；現(xiàn)在，地方政府將全權負責發(fā)行和償還自己的債券。債券最長期限將由7年延長至10年（5、7、10年期債券的比例是4:3:3），必須進行債券評級，而不是可評可不評。

      “這一行動是在解決地方政府債務問題上邁出的具有鼓舞作用的一步。它為地方政府打開了一扇新的融資渠道。”朱海斌稱，以地方政府債券取代融資平臺，以明確的責任替代隱含的責任，和對于債券評級的要求，將提高財政透明度，促進地方政府的財政自律。而且，延長債券期限將降低地方政府債務期限不匹配的風險。

      不過從實際效果看，有諸多問題需要解決。在試點階段，地方政府債券規(guī)模很小，而且中央政府很可能沿用配額制度以避免地方政府過度借貸。例如，在2014年的試點計劃中，大部分省份的發(fā)債配額甚至不足以支付貸款利息。從近期看，預計地方政府債券將與其他融資方式（包括公司債券——又稱城市投資債券）并存，共同滿足地方政府的融資需求。政府將繼續(xù)區(qū)分存量問題和流量問題，這意味著避免現(xiàn)有地方政府債務違約的動機依然很強。

      中誠信國際分析師閆文濤長期關注地方債務風險，他指出，目前地方債所反饋出的風險需要警惕。在當前財政收入放緩的背景下，財政支出的剛性會進一步加大今年地方政府的償債壓力。土地房地產市場的景氣下行，對地方政府融資有較大影響，總的來看，這種影響也分為兩大類，一個是土地市場的不景氣對于地方財政的影響，不考慮中央的轉移支付，地方有52%的收入是要靠土地和房地產來支撐。二是對平臺的資產負債表的影響，土地市場的不景氣可能削弱平臺企業(yè)的資產負債表，另外大部分的平臺企業(yè)靠這種土地抵押來獲得銀行貸款或者是獲得一定的信用征集。在這種情況下，土地的縮水也可能進一步打折信用征集的效果。

      “一般地方政府的債務資金償還除了土地出讓以外，還有企業(yè)自身的一些現(xiàn)金流，但是現(xiàn)在的事實情況是截至2012年全國平均的以土地出讓收入作為償還來源的這部分債務占比為37.23，我們也對各個省份占比，對土地出讓依賴度進行梳理，發(fā)現(xiàn)有些省份對土地出讓的占比超過了50%，最高的浙江的達到66%。”閆文濤指出，這說明一個很危險的信號，這些地區(qū)對土地和房地產市場的下行的依賴度是很高的，尤其在當前土地房地產市場下行趨勢比較明顯的情況下，這種償還結構就會有很大的風險，過于單一集中的債務償還結構會進一步加大這些地區(qū)的地方債務風險敞口。

      閆文濤稱，在新的融資環(huán)境下，[香港注冊公司]相信未來地方債務債券市場品種會更加豐富，除了以前的城投債之外，還會相繼出現(xiàn)一些地方債，項目收益?zhèn)�，棚改專項債，永續(xù)債，具體的業(yè)務過程中也發(fā)現(xiàn)很多平臺企業(yè)愿意做這種永續(xù)債。

      債券種類多元化的同時，債券的發(fā)行主體也會更加多元，除了之前的平臺企業(yè)之外，還有一些地方政府，國有控股企業(yè)也揮發(fā)性棚戶區(qū)改造的專項債券，另外還有一些項目債對應的專門成立一些SPV這種項目公司。

      他認為，雖然剝離地方政府融資功能是平臺企業(yè)未來發(fā)展的一個主要方向，但是短期內是比較難以實現(xiàn)的，融資平臺仍將是未來最主要的舉債主體，但是在未來地方政府債務里融資主體和融資方式將會逐漸多元，地方債和項目債將會成為地方債務發(fā)行的一個重要補充，雖然現(xiàn)在是補充，相信未來這是建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制的實質性步驟，未來國內會建立地方債為主導的地方債務發(fā)行體制。